Samferdselsdepartementet                                       Vår dato                 23.04.2010

Postboks 8010                                                         Deres dato              16.04.2010

0030 Oslo                                                                Vår referanse          TL

                                                                                Deres referanse      09/484-EJR

SINGLE EUROPEAN SKY – PAKKE II – IMPLEMENTERINGSREGELVERK ANGÅENDE YTELSESSTYRING OG FASTSETTING AV AVGIFTER FOR FLYSIKRINGSTJENESTEN

Det vises til brev av 16. April 2010 fra Samferdselsdepartementet med ønske om innspill fra NHO Luftfart i denne saken.

NHO Luftfart vil innledningsvis gi ros til Luftfartstilsynet og departementet for en godt tilrettelagt prosess i denne saken med god involvering av brukerinteressene. Etableringen av en referansegruppe kombinert med skriftlige innspill synes å være en fornuftig arbeidsform i en krevende regelverksutvikling som vil pågå over lengre tid.

Generelt vil NHO Luftfart understreke at etablering av et godt regelverk på de aktuelle områdene er av avgjørende betydning for å lykkes med prosjektet med et felles europeisk luftrom. Mye tilsier at effektiviteten i europeiske flysikringstjeneste er lav, og at organiseringen i nasjonale flysikringstjenester med monopol har medvirket til et høyt kostnadsnivå. Behovet for nye og sterke reguleringsordninger er derfor stor, og disse bør iverksettes samtidig med etableringen av de øvrige tiltakene som ligger i Single European Sky II (SES II). NHO Luftfart vil derfor henstille til departementet om å være en aktiv pådriver for å få dette regelverket på plass.

Kommentarer til forordning om ytelsesstyring for flysikringstjenesten

Vi støtter de formuleringer om mål og virkeområde som er nedfelt i art 1 i forordningen. Dette gjelder også at forordningen i utgangspunktet kun gjelder for lufthavner med mer enn 50.000 kommersielle flybevegelser pr. år. Vi vil likevel henstille til at det etableres ytelseskrav også for lokal tårntjeneste på mindre lufthavner i Norge, og at disse er konsistente med de ytelseskrav som etableres på større lufthavner. Så lenge det er en tjenestetilbyder (Avinor) er det viktig at man unngår å lage incentiver som kan medvirke til at tjenesteyteren kun satser på de lufthavnene som er underlagt ytelsesstyring, ev på bekostning av øvrige lufthavner. Dette kan medvirke til suboptimalisering.

NHO Luftfart støtter at det etableres et ”Performance Review Body”, og at dette skal ha en uavhengig rolle, jf art 3 punkt 2. Det er imidlertid ikke presisert hvordan denne uavhengigheten skal ivaretas.

Vi støtter videre de prinsippene som skisseres i art 10 mht etablering av ytelsesplaner. Vi har merket oss at det skal lages en ”assessment of the safety impact of the implementation of the plan highlighting the main issues to be monitored”. Vi mener at dette tilsier at sikkerhetskravene vil bli godt ivaretatt, og at krav til bedre effektivitet mv ikke vil gå på bekostning av sikkerheten.

Art 11 angir prinsipper for”incentive schemes”. NHO Luftfart støtter disse, og vil be departementet medvirke til at disse ikke svekkes i den videre regelverksprosessen.

I annex I er det utarbeidet utkast til ”key performance indicators (KPI). NHO Luftfart støtter dette, men vil be departementet være oppmerksom på at det eksempelvis er en sammenheng mellom de ”cost-efficiency indicators” som stilles for de regulerte lufthavnene og de som ligger utenfor virkeområdet. Ideelt sett bør det etableres indikatorer også for tårntjenesten på mindre lufthavner, jf art 1 i forordningen. Uansett bør man sørge for at man sikrer sammenlignbarhet i den årlige utviklingen av indikatorene dersom fordelingen av kostnader mellom lufthavner innen/utenfor virkeområdet endrer seg over tid.

I annex IV punkt 5.1.1 (b) er det innført en ny definisjon på actual take off weight som er lik definisjonen av actual ramp weight. Dette blir feil, og innebærer at det blir lagt til grunn høyere vektberegninger enn det som faktisk blir tilfelle ved ”actual take-off”.

Kommentarer til forordning om fastsetting av avgifter for flysikringstjenesten

NHO Luftfart støtter arbeidet med omlegging av dagens kostnadsbaserte avgiftssystem til et nytt regime som stimulerer til høyere kostnadseffektivitet, og derigjennom lavere avgifter. Dette er høyst nødvendig for en sektor som i det alt vesentlige ikke er konkurranseutsatt, og hvor myndighetenes styring er avgjørende for å sikre et godt og effektivt tjenestetilbud.

NHO Luftfart støtter de formuleringer om mål og virkeområde som fremkommer i art 1 i forordningen. Vi vil likevel påpeke at det er behov for åpenhet omkring kostnadsgrunnlag og prising på flyplasser med mindre enn 50.000 årlige bevegelser.

I art 5 pkt 2 listes opp de kostnadskomponentene som kan inkluderes i grunnlaget for flysikringsavgiftene. Vi er av den oppfatning at kostnader til myndighetsoppgaver i Luftfartstilsynet ikke skal legges inn i avgiftsgrunnlaget, jf vårt høringsbrev om SES II av 26 mars 2010. Vi oppfatter at utkastet til forordning gir åpning for dette, og ber Norge støtte at det står ”may” i første setning i det aktuelle punktet i art 5.

NHO Luftfart støtter i det alt vesentlige prinsippene for fastsetting av de såkalte ”determined costs”, jf art 6. Slik utkastet er formulert hefter det imidlertid betydelig uklarhet om kriteriene for budsjettering av avkastning på egenkapitalen. Denne skal reflektere den finansielle risikoen for tjenesteleverandøren, og må derfor ses i sammenheng med den risikofordelingen man kommer frem til i art 11. NHO Luftfart vil også bemerke at det er svært utfordrende for den økonomiske regulator (LT) å kontrollere at determined cost blir fastsatt på et riktig nivå. LT vil i praksis, spesielt de første årene, bli prisgitt den informasjon som tjenestetilbyderen presenterer. Dette tilsier at determined cost med stor sannsynlighet vil ligge (for) høyt, i tillegg til at det vil bli budsjettert med avkastning på egenkapitalen. NHO Luftfart henstiller derfor til departementet å ta opp dette i de avsluttende drøftelsene i Kommisjonen. En løsning kan være at man legger inn noen kriterier for nivået på egenkapitalavkastningen, ev at det skal innarbeides produktivitetskrav som et element i fastsettingen av determined costs.

NHO Luftfart støtter at det etableres et regime i art 11a som gir incentiver for kostnadseffektivisering av flysikringstjenesten. Prinsipielt mener vi det er galt at flyselskapene skal ta en del av risikoen for kostnadsnivået, jf art 11c. I den grad flyselskapene skal ta ansvar for inntil 30 % av kostnadsavviket i første periode mener vi at det ikke bør budsjetteres med avkastning på kapitalen i første periode. Alternativt bør flyselskapene få refundert inntil 30 % av kostnadene som ev ligger under determined cost, dvs at det etableres en proporsjonalitet i risikofordelingen. Generelt støtter vi at tjenestetilbyderen får et sterkt incentiv til å redusere egne kostnader, og at disse etter første periode kan beholde effektivitetsgevinster gjennom oppnådd lavere kostnader. Vi har i tidligere møte i departementet vist til at det likevel bør vurderes om en viss andel av en slik effektivisering tilbakeføres til flyselskapene. Spesielt i tilfelle hvor avviket fra fastsatte kostnader er høyt, f.eks fordi tilbyderne lykkes i å fastsette egne kostnader (determined costs) uforholdmessig høyt for å bygge opp egen soliditet gjennom i realiteten kunstig høye effektivitetsforbedringer, bør det legges inn mekanismer for å forhindre dette. Dette kan gjøres i prinsippet på samme måte som i forslaget til art 11a, 2c.

NHO Luftfart støtter at det kan etableres en risikofordeling (50/50) på trafikkvolum, men da innenfor et gitt nivå for de aktuelle trafikkprognoser. SAS har i et brev til svenske myndigheter antydet +/- 4 %, noe vi slutter oss til. Større avvik på trafikk vil gjerne være et resultat av utenforliggende forhold, ref effektene av finanskrisen og ”askekrisen”, som det ikke er naturlig å tillegge flyselskapene.

NHO Luftfart støtter intensjonen i art 12 om incentivsystemer. For vår del kunne man gjerne skifte ut ”may” med ”shall” i pkt 1 og 2, og tilpasse ordlyden i pkt 4 og 5 deretter. Dette er etter vår vurdering et viktig element for å sikre høy kvalitet i tjenesteutøvelsen, forutsatt at et bonus/malus system utarbeides på en riktig måte. Etablering av slike systemer krever god innsikt i tjenesteleverandørenes økonomi og driftsgrunnlag.

Uavhengig av det videre regelverksarbeidet vil NHO Luftfart bemerke at det nye systemet for prising av flysikringstjenester betyr at Avinor må bygge opp/styrke sin egenkapital, og etablere en buffer for å kunne håndtere negative økonomiske avvik. Det legges også opp til at selskapet kan budsjettere med egenkapitalavkastning innen flysikring og at selskapet gjennom effektiv drift kan pløye gevinster av effektivisering tilbake i selskapet. Tidligere ville dette bli avregnet gjennom justert enhetsrate for underveisavgiften. Dette betyr nå at Avinor periodevis vil få høyere overskudd på virksomheten, og således få høyere overskuddsbeskatning enn hva som ellers ville vært tilfelle. Statens utbyttepolitikk for Avinor tilsier også at inntil 50 % av overskuddet skal tas som utbytte. NHO Luftfart mener det blir galt at staten på denne måten kan hente ut deler av gevinsten av en mer effektiv flysikringstjeneste gjennom beskatning og utbytte. Etter vår vurdering aktualiserer dette også spørsmålet om å skille flysikringstjenesten organisatorisk ut fra Avinor, og ev etablere andre tilknyttingsformer til staten for hele eller deler av den norske flysikringstjenesten. Mulige tilknyttingsformer må vurderes i forhold til potensialet for å etablere reell konkurranse i dette markedet.

Avslutning

NHO Luftfart imøteser en fortsatt god involvering av brukerne i det videre arbeid med regelverksutviklingen og arbeidet med realiseringen av nytt felles europeisk luftrom.

Med hilsen

NHO Luftfart

Torbjørn Lothe

Direktør

Kopi:   Luftfartstilsynet

            Avinor